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人民日报中央厨房-麻辣财经:区域开发PPP,为城镇化投融资“探路”

发表时间:2019-12-05 19:37

作为一种公共产品和服务的创新供给机制,近年来,在我国新一轮推广基础设施和公共服务领域,PPP (政府和社会资本合作)模式和项目建设迎来发展新阶段。  

数据显示,截至2019年第三季度末,全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目数9249个、投资额14.1万亿元,落地项目累计6039个,投资额9.2万亿元,落地率65.3%,开工项目累计3559个,投资额5.3万亿元,开工率达58.9%。

自2014年推行以来,PPP模式已在我国落地生根,并取得良好效果。来到迈向高质量发展的新阶段,如何使PPP更好地适用我国经济发展需要,探寻更适合我国城镇化发展需要的投融资模式,传统的PPP模式还能怎样优化?

11月29日,第二届开发性PPP论坛在北京举行。论坛由中国财政学会和中国财政科学研究院联合主办,相关部委、地方政府、社会资本方以及专家学者聚集一堂,为寻求PPP模式创新的可能性建言献策。论坛上,各位嘉宾都有哪些高见?且听麻辣哥细细道来。

从单个项目到区域开发,城镇建设与产业培育相融合

“当前我国的城镇化率接近60%,与发达国家相比,仍有很大空间。在投融资机制上,可以不局限于单个项目的PPP模式,应从一个区域整体开发来考虑。”中国财政科学研究院院长刘尚希在主题演讲中将这一PPP实践称为“开发性PPP模式”。

在他看来,开发性PPP模式不同于传统PPP模式,是以区域整体性的空间开发为载体,以提升区域价值、实现自我造血和促进城镇发展为目标的一种新型政府和社会资本合作模式。 “传统政府和社会资本合作,大都是基于单个项目。而开发性PPP模式中,政府和社会资本将建立长期的合作关系,使区域开发与产业培育融合起来,实现经济社会发展的可持续。”

事实上,开发性PPP模式并非凭空产生,而是企业在实践中创新而来的。近年来,一些地方将既有的发展特色融入PPP模式,形成一系列创新形态,如产业新城、各类特色小镇、各类产业园区开发和全域旅游等。

以华夏幸福的固安产业新城为例,“县级政府想要的不仅是一个项目,而是城市综合开发、整体更新,真正提升招商吸引力。”华夏幸福基金股份有限公司执行总裁张书峰介绍,通过以产业发展为中心,把非盈利的教育、医疗、绿化等城市公共配套建设组合在一起,“肥瘦搭配”,更能有效激发城市的活力。

人随产业走,草美马自来。截至目前,华夏幸福产业新城已为合作区域累计创造新增财政收入1020亿,以固安产业新城为例,固安县财政收入由2002年的1.1亿到2017年的98.5亿元,16年增长了100倍。

“从具体实践来看,开发性PPP模式的优势已经显现。”中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为,政府将区域项目内收入的一部分,作为支出项目公司费用的资金来源,不会形成债务风险。开放性PPP项目将社会资本与政府利益深度捆绑,双方均以总体效益提升为目的合作,有助于实现政府和市场的互利共赢。

完善政策、优化环境,探索开发性PPP有效路径

PPP改革是一项系统综合性改革,而不仅仅是一种项目融资机制。其改革的基本逻辑是打破传统政府垄断供给模式,引入市场竞争机制,增添了供给新动力,提高了供给质量和效率,解决了传统模式供给不足、品种不丰富、质量

高等问题。在我国转型发展的新阶段,其促进政府治理模式转型的意义要远大于项目融资的作用。

与会嘉宾认为,对于推进城镇化进程和完善基础设施建设而言,开发性PPP模式是一项创新和有益探索,但就目前实践来看,仍存在一些亟待解决的难题。

——制度和规则尚不明确,制约模式的可操作性。

“在开发性PPP模式下,土地开发运用的权责问题不够清晰将成为一个焦点问题。”中国PPP基金公司原董事长周成跃认为,开发性PPP的核心是土地开发形成一定收益,去满足项目设计中提出的资金可获得性。如果合同中都是原则性的表述,运营中的风险可能触发项目失败,最终损害参与各方的利益。

——可借鉴案例不足,项目落地率较低。

周成跃提出,目前开发性PPP在国际上案例很少,且在国内开展的案例也都时间不长,几乎找不到完成全周期项目的案例,特别是前几年土地升值较快,可能存在一好遮其余的情况。“要让其更有活力,更健康的成长,依然需要各方用心呵护、用力培育。

从开发性PPP在广西的发展情况来看,广西壮族自治区财政厅副厅长王代玉指出,目前PPP模式在广西总量规模还比较小,PPP项目的落地率比较低,只有48%。“究其原因,主要是各地投融资观念还未转变过来,更多依赖地方债,很少考虑通过PPP这种方式来促进经济发展。”

如何推进开发性PPP模式更好更快地在各地落地生根?

孟春建议,要进一步完善政策,探索开发性PPP与专项债的结合模式。“PPP模式专业性较强,具有项目管理优势,而专项债利率较低,具有资金成本优势。如果把这两者的优势结合起来,就能发挥协同加力效应。一方面加速项目融资,提高社会资本参与PPP项目建设的积极性。另一方面,可以通过充分竞争、风险分担和全生命周期管理等优势提高财政资金使用效率,把钱用在刀刃上。”

财政部政府和社会资本合作中心推广开发部主任夏颖哲说,PPP模式涉及到的主体众多,资金信息庞杂,有效整理分析海量数据,有助于各个主体比较借鉴和推广使用。下一步要进一步优化PPP信息平台,着力建立一个一体化的监测及服务体系,营造PPP的良好发展环境。


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