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财科PPP沙龙(第七期) “中外PPP模式的逻辑比较”在北京成功举办

发表时间:2018-08-27 08:26

随着“92号文”等一系列监管措施的出台,PPP市场在清理整顿之后,开始告别“野蛮生长”阶段,迈入了规范化的发展轨道。回顾我国PPP发展历程,“野蛮生长”背后折射出PPP相关理论和政策研究的不足及薄弱。如何更好地借鉴国际经验,深入探究PPP的内在逻辑关系,为行业政策设计和实践提供更具针对性的支持和指导,中国财政科学研究院PPP研究所于2018年8月27日在新知大厦举办第七期PPP沙龙,主要针对“中外PPP模式的逻辑比较”展开了深入研讨。会议由中国财政科学研究院PPP研究所常务副所长、研究员罗建钢主持,受邀知名专家、学者有:国务院发展研究中心对外经济研究部调研员、副研究员赵福军,南开大学房地产与法律研究中心主任、教授、国家发改委PPP项目特聘专家徐保满,中国财政科学研究院PPP研究所所长助理、研究员陈新平等。


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国务院发展研究中心对外经济研究部调研员、副研究员赵福军从PPP作为国家治理和资源配置重要模式的视角发表观点。他认为,应将“政府和市场的关系”作为认识和理解PPP模式的逻辑起点,这是对PPP进行准确定位和分析的基础,在当前发展阶段,政府和市场已不再是简单的对立关系,而相互交融、相互合作的关系,这为PPP的引入和广泛应用提供了更多可能,也为PPP基本逻辑的梳理研究提供了新的视角。他认为,国内“PPP”在以下方面较国外PPP模式具有了显著创新:一是主体创新,将合作主体定义为“政府”和“社会资本”,突破了“私人”的局限;二是目标创新,PPP项目不仅注重经济效益,也注重社会效益,甚至将社会效益摆在更高的优先级;三是模式创新,PPP模式在推进过程中逐步突破单体项目,探索引入“一体化”和“综合性”PPP模式,如河北固安产业新城被誉为“新型城镇化”PPP模式的样板。赵福军强调,PPP作为国家治理的重要模式,也是未来的一个常态化模式,符合社会发展趋势。当前,国家相关部门出台政策对不合规PPP项目进行清理整顿,其实质是为了更好规范行业发展,大家不必焦虑,更不应丧失对PPP模式的信心。对于PPP模式未来拓展的重点领域,他认为,主要有三个方向,一是从基础设施建设向公共服务等领域转变;二是从区域内的基础设施建设转向跨区域的基础设施建设;三是从单一的PPP项目转向“综合性”的PPP项目。

南开大学房地产金融与法律研究中心主任、教授、国家发改委PPP项目特聘专家徐保满认为:影响PPP项目运作的瓶颈主要是融资问题。PPP项目融资具有资金需求量大、占用时间长、流动性差、融资涉及面广、融资效果既影响项目经济效益又影响社会效益等特点。PPP项目融资的有效性将对财政预算的编制、执行,信贷资金的使用以及政府公信力等多方面产生直接影响。她认为,PPP项目的融资是个系统工程,其有效性取决于融资系统的运行状态。而对PPP项目的融资系统可从三个运作层面进行剖析:首先是政府运作层面。作为PPP项目的发起方,政府意图和决策在PPP项目运作中处于主导地位。这一层面的运作表现为:制定PPP项目融资政策与规则(包括利益分配规则)比如,针对PPP项目运作特点制定的信贷、基金、信托、证券、财政、税收;对PPP项目融资渠道、规模和投放范围等进行风险监控等。第二是金融市场运作层面。金融市场是PPP项目融资系统的中间层面,主要运作要素是:对应资产市场金融运作,综合运用融资工具和金融产品,比如,资产证券化、房地产信托基金等;金融市场的主要任务是保持要素活跃,适时推出不同服务项目,创新金融产品和服务,化解PPP项目的融资瓶颈问题。同时,该层面运作的活跃程度既影响金融产品和金融服务对PPP项目的推进力度,也受制于政府运作层面的运作状态。第三是项目公司运作层面。这是PPP项目融资系统的基础层面,主要任务是对应PPP项目的资金需求设计最佳融资方案、测算使用效果,解决项目运作的资金需求和投资主体的融资运作问题。三个层次相辅相成、相互促进影响。

徐保满认为,PPP项目融资系统的整体运作效率偏低,三个运作层面都存在运作要素不健全,运作不活跃,各层面运作缺少协调性等问题,在其制度安排上也存在逻辑缺陷。就如何有效解决PPP项目的融资问题,她认为,决策层要有系统性思维,考虑相关政策在系统不同层级所产生的运作协调性问题。需从逻辑视角思考各个系统之间的作用机制是否顺畅、政策理念是否上下贯通以及各层面运作信息的反馈机制等问题。她建议,可由财科院PPP研究所牵头成立课题组,组织一批专家,全面梳理PPP项目融资系统目前存在的问题,为完善PPP项目融资系统的制度安排提出意见建议,以进一步提高PPP项目的融资有效性。

中国财政科学研究院PPP研究所所长助理、研究员陈新平认为, PPP是“舶来品”,其概念提出基于两大基本假设:一是企业比政府部门的运行效率高;二是私人部门比公共部门更具有创新动力和管理经验。“舶来品”PPP是“公”与“私”的合作,而中国的“政府与社会资本合作模式”(即中国式PPP)与“舶来品”PPP有很大的不同,这里的“社会资本”,在实践中主要是“国有企业”,包括“央企”“地方国企”甚至“地方平台公司”,都是社会资本的典型代表。他认为,在这种情况下,我们需要考虑“舶来品”PPP的两大基本假设是否依然成立?中国式PPP与“舶来品”PPP是否有必要保持逻辑上的一致性?如果没有必要,那么中国式PPP的逻辑又是什么?他认为,我国在引入PPP模式之前,很多公共产品和服务是由国有企业提供的,这是由中国的国情决定的。现在许多PPP项目仍是政府与国企合作,风险始终在公共部门之间循环,地方政府与平台公司的合作尤其如此。这就需要我们进一步梳理中国PPP的理论基础,包括对PPP实施效率进行理论研究和实践检验。他指出,实体型PPP与当前的混改有异曲同工之妙,需要给予更多关注,这也许是中国式PPP未来的发展方向。


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中国财政科学研究院PPP研究所常务副所长、研究员罗建钢认为,此次沙龙选题宏大、立意深远,从不同视角对中外PPP基本逻辑做了细致的比较分析,有助于相关领域理论研究的深化和政策设计的优化。会议一致认为,PPP模式的引入在平滑财政支出、提升管理效率方面发挥了明显作用,但前期理论准备稍显不足,尤其是基本逻辑层面存在较多争议,需要进一步系统梳理和深入研究。


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