北京亚太财科咨询有限责任公司       


科研动态-开发性PPP

Scientific Research-Developmental PPP Model

——————


开发性PPP模式要点解读




一、开发性PPP模式创新研究课题概况


(一)课题研究团队


课题顾问:刘尚希

课题组长:彭程

课题组成员:鄢晓发 罗建钢 龙艳萍 陈新平 张 鹏 张 燎 李 炜 薛起堂 焦永利 杨兴龙 张 琦 吴宇伦 李国奇

指导专家:周成跃 焦小平(委托夏颖哲、李文杰) 靳海增 李开孟 吴亚平 温来成等

支持配合:张书峰 吴中兵 李茂年 顾 强 丁化每等


(二)主要贡献


1. 提出了“开发性政府和社会资本合作”这一概念(简称“开发性政社合作”或“开发性PPP”)。产业招商、服务和基础设施投资、建设相融合的连续空间(或连续产业)类PPP项目有了自己的名字和符号。


2.拟定了开发性PPP的定义,完整贴切,内涵丰富,开发性PPP有了自己的身份和特征,利于鉴别和推广。


3.创建了“开发性PPP”理论体系和研究框架,逻辑严谨,论证充分,为持续、深入研究搭好了平台。


(三)工作进度


取得初步成果:完成了广泛、深入调研,进行了多轮专家研讨和课题组内部论证,已经形成初步成果,等待验收通过。

提出正式建议:2019年全国两会期间,全国政协委员刘尚希将调查研究成果总结成一份《关于鼓励开发性政社合作模式探索的建议》供顶层设计参考。

继续深入研究:具体环节和关键问题下一步将开展专题、深入研究。组织创新、风险对冲、激励相容、付费机制和财承评估、财税管理体制创新、投融资创新等。

广泛试点试验:在全国设立研究基地(中心),进行试点试验。如生态环保部、河北省财政厅、南昌市政府、汝州市政府、郴州国家级高新区、华夏幸福公司、中信建设集团、铁骑力士集团公司、内蒙古伊利实业集团公司等。

(四)4.课题结构

1.开发性PPP模式创新的研究背景和必要性

2.开发性PPP模式的全球实践与进展研究

3.开发性PPP模式的概念、特征和形态

4.开发性PPP商业可行性与财政可持续性影响实证分析

5.开发性PPP模式的物有所值与风险治理

6.开发性PPP模式的政府管理与绩效考核

7.开发性PPP模式中的土地资源开发和充分利用

8.法律适用与政策建议


二、开发性PPP模式创新的必要性


新型城镇化和供给侧改革需要开发性PPP模式创新


(一)新型城镇化内涵 : 以人为本的产业、空间、人口可持续协调发展模式


1.以人为本:以人的城镇化 为核心,提高公共服务水平, 城乡公共服务一体化,共同分享城镇化发展成果。

2.四化同步:推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、 城镇化、农业现代化同步发展。

3.优化布局:根据资源环 境承载能力构建科学合理的 城镇化宏观布局,合理控制 城镇开发边界,优化城市内部空间结构。

4.生态文明:推进绿色发展、 循环发展、低碳发展。推动形成绿色低碳的生产、生活方式 和城市建设运营模式。

5.文化传承:根据不同地区的自然历史文化禀赋,体现区域差异性,提倡形态多样性,形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。


(二)供给侧结构性改革需要良好的产业赋能


1.供给侧结构性改革需要全面提升产业基础:

关键是提高供给质量,要按照新理念、新模式、新 链式而形成具有复杂生产能力的新供给体系。形成新的产业支撑和运行基础。


2.高水平的产业发展治理是供给侧结构性改革的支撑:

核心是形成现代化、高水平的产业发展治理体系, 并与基本的改革策略和布局体系相融合,从而形成 “三去一降一补”彼此之间的逻辑关系。


3.借助市场力量 提升产业赋能 和治理能力:

借助市场力量提升产业赋 能和治理能力,有助于解决“经济循环不畅”和构建 “供求关系新的动态均衡”机制。


(三)开发性PPP是新型城镇化和供给侧改革背景下,传统模式的升级和创新


传统融资平台+造血+赋能=开发性PPP模式创新


传统PPP+产业驱动+综合开发=开发性PPP模式创新


地方政府债券+市场主导+可持续=开发性PPP模式创新


(四)开发性PPP模式的创新要素


1.产城融合的发展机制创新:新型城镇化的产业、人口和空间协调发展

2.创新驱动的产业升级服 务模式创新:适应供给侧结构性改革要求--传统PPP模式升级

3.政府治理模式和资源组织方式创新:对地方政府和市场“赋能”

4.“自我造血”投融资机 制创新:促进区域财政、 经济可持续发展--融资平台模式升级


(五)开发性PPP模式的四个突破(开发性PPP是传统PPP模式的发展和创新)


1.进一步降低了政府与社会资本合作过程中的不确定性真正实现激励相容,由他律转为自律;

2.实现了政府融资和社会资本投资的有机融合,变单体项目的体外循环为综合项目的体内循环,实现了政社合作模式的自我造血功能,降低了政府举债压力,实现了政府为公共服务融资而不举债的创新;

3.通过各类项目集合实现了从风险分担到风险对冲的转换,随着内生发展,产出增加,风险总量随之减少甚至彻底化解,降低了政社合作发展带来的财政支出压力;

4.政府部分职能,如具体规划设计、人口与产业及公共设施的匹配、卫生环境监管等,也借助于市场力量来实现,促进了政府转职能、提效能。


三、开发性PPP的概念和特征


(一)开发性PPP的概念


开发性PPP是指在实现区域可持续发展目标, 政府和社会资本建立长期合作关系,提供以产业开发服务为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务,社会资本承担主要管理责任和显著风险,投资回报与绩效挂钩。

开发性PPP模式,核心是人,指向公共服务,这是开发性PPP的基础。


(二)开发性PPP的中国背景


1.发展阶段: 城镇化中期、新型工业化和产业结构升级

“两化”叠加的阶段。2017年,中国城镇率58.52%,仍处于城镇化中期阶段。产业 结构正向高层次迈进。在这 个时期有推行开发性PPP的土壤,而发达国家这方面动力不足。


2.制度: 政府治理模式和土地制度

中国的政治制度、经济制度和土地制度,为推进开发性PPP提供了制度基础。

3.地方政府事权重、财力不足

中国地方政府承担了经济事权,发展经济、发展产业、 发展民生,是政府主要工作, 地方政府有较高的积极性。 地方政府财力不足,融资渠道有限。


(三)开发性PPP的特征

1.开发性PPP的主要形态


(1)开发性PPP的合作内容是以产业开发服务为核心的城镇化综合开发服务,产城融合是其基本形态特征。


a.产城融合发展的城镇化综合开发服务

不单是一个基础设施或社会服务项目建设,是整个片区甚至行政区域或者整个产业链(产业集群) 的整体规划、资源整合和要素集成,1+1大于2。


b.开发性PPP的具体的形态

产业新城;以产业开发服务为核心的园区开发、 片区开发、特色小镇等城镇综合开发; 全域旅游,等等。


(2)主要表现形式:










2.开发性PPP具备PPP模式的一般属性

(1)为提供公共服务而建立的长期合作关系

提供公共服务:城市和产业规划服务、土地一级开发配套、基础服务和公用事业的建设运营服务、产业招商服务、产业结构升级所需要的共性技术及其它配套等发展服务。长期合作关系:平均合作年限20-30年。


(2)社会资本承担主要管理责任和显著风险

社会资本负责包括协助政府规划服务、融资、建设、运营等综合开发服务,对项目承担主要管理责任和风险。


(3)运作方式、交易结构和绩效考核

它在项目发起、运作方式、交易结构、利益 共享和风险分担、社会资本采购等各环节,具有一般性PPP的属性。社会资本投资回报与提供公共服务的绩效紧密挂钩。


(4)提质增效和可持续发展

通过对地方政府和市场进行“赋能”,改善地方政府治理,加强市场机制作用发挥,提升公共服务质量和效率,实现“提质增效”目标。以人为本的产业、空间、人口协调的可持续发展模式。


3.开发性PPP的“开发性”属性


(1)兼有产业开发和城镇开发

开发性PPP模式是以产业发展服务为核心,以推进城镇化的综合公共服务为重要内容,促进产业、 人口和空间协调发展的发展模式。是新型城镇化发展背景下,一般PPP模式基础上的进一步创新。


(2)区域整体开发和项目综合打包

新型城镇化发展背景下的合作区域整体开发和全产业价值链整合模式。整个片区或者整个行政区域 的整体规划、产业开发、资源开发整合及各要素集成,实现1+1>2

提供城镇化和产业化发展所需的不同类型、不同期限、不同需求的项目综合打包服务。促进地方包 括土地在内的各类资源整理盘活,提升区域投资强度、城市品牌价值和向心力。

(3)以区域可持续发展为目标

以产业导入、自平衡为基础,只有通过引入一个带有造血机制的产业,带动区域内的就业、人口、税收增长,才能实现自平衡,从而形成一个相对独立的闭环,最终实现经济可持续发展。
不仅仅是经济上可持续,而是经济、社会、资源和环境保护的协调发展。

4.开发性PPP模式的典型特征


开发性合作模式有造血功能的,能实现经济和财政、融资和财政的良性循环,通过良性循环来解决债务风险问题。同时,也促进政府职能转变。也可以说,这是城镇化过 程中基于政府和社会资本合作基础上的地方治理创新。


功能创新:

赋能型PPP:提供整体解决方案,进行产业福能合组织机构创新,培育区域发展能力。

自我造血:通过资源整合和要素集成,有体外循坏变为体内循环,实现自我造血。

激励相容:增量取酬,提质增效,政府和社会资本一致,不增加政府债务。

风险对冲:有风险分担转为风险对冲,在自我发展过程中实现总风险降低或完全消除。


四、开发性PPP的主要功能


A、与传统的招商引资方式相比

开发性PPP模式给投资企业创造了轻资产运营的条件,流动资金到直接生产环节,添置设备,招聘人员,节约了流动资金,降低成本,降低价格,提高竞争力。


B、与传统园区建设相比

开发性PPP模式同步推进基础设 施建设与产业规划和产业配套,避免时间、空间错配造成成本增加和浪费损失,公共服务更优质、更完善。


C、与传统的园区开发和招商相比

企业、产业有机融合和相互促进,为企业发展营造产业环境。

D、开发性PPP模式促进地方发展

开发性PPP具有自我造血性质,帮政府盘活闲置、存量资源,为地方政府贡献税收。


五、开发性PPP的盈利模式 和风险治理


(一)开发性PPP有以下四个方面的收入来源


1.政府从产业发展带来的税收和非税收入增量地方留存部分中列支的财政补贴;

2.政府在土地开发带来的基金收入中列支的覆盖土地整理成本部分;

3.产业、城市运营,价值提升创造利润;

4.资源整合带来的价值增值。



(二)开发性PPP的自我造血机制













(三)开发性PPP的风险治理和对地方财政可持续性影响


社会资本承担更多的风险和责任,构建风险与激励相适应的激励相容机制,化解地方财政风险,提高地方财政可持续性。

1. 深入前期规划,产业价值链全生命周期整合,减少项目成本、质量及运营的风险;
2.  滚动开发的期权投资方式,减少投资风险;
3.  “自我造血”的强盈利模式,提高财务自平衡能力,减少项目可融资性风险;
4.  “增量取酬”的付费机制,提高区域财政可持续性,减少地方财政风险; 以人为本的区域可持续发展模式,减少区域社会公共风险。

六、政策建议

1.加大推广力度,鼓励地方采用开发性PPP模式 进行区域开发


传统区域开发模式存在资金来源单一、专业化不足、要素集成能力不强等问题,一旦运营、管理不好,还会带来各种风险。开发性PPP可以充分发挥尤为政府和有效市场相结合的机制优势,避免市场失灵和政府失灵的弊端,实现组织创新和自我造血,对冲风险。


建议从宏观政策上将开发性PPP作为PPP的特定类型,制定有针对性的扶持政策,推出适应开发性PPP模式的物有所值评价方式和评价标准,鼓励地方政府优先采用开发性PPP模式进行区域开综合发。


2.创新财政管理体制机制,推动开发性PPP落地


开发性PPP项目能噶偶带来新增财政收入(包括产业、流通和消费 产生的增量税收、政府性基金、运营增值收入等)、向社会资本方支付的PPP运营补贴等财政支出大部分或全部从新增财政收入所对应的预算中列支,政府承担的支出责任较少、也不承担任何经营风险。


建议结合预算管理研究适应开发性PPP模式特点的财政管理体制和运行、评价机制。

             

3.创新投融资机制,提高开发性PPP可融资性


一是加强政策性银行支持力度。

二是创新金融管理机制,提高商业银行参与项目积极性。建议有关部门改进融资风险评估评价机制和管控、化解机制,优化金融机构、人员激励和惩处机制。

三是加大中国PPP基金、保险资金(特别是社保基金)进入开发性PPP的引导力度,创新大型基金、保险资金参与开发性PPP项目股权投资的体制机制和具体实施方法。

四是完善、优化开发性PPP项目的项目投资退出机制,为PPP项目开展二级市场融资扫清障碍。

五是设计切实有效的民营企业参与开发性PPP项目的政策,进一步鼓励和加大对民营企业的引导和扶持力度。

六是可发行开发性PPP专项债券。


4.完善税收优惠政策,降低开发性PPP成本


研究制定适于开发性PPP模式的全面优惠税收政策,降低成本,促进区域全面、可持续发展。


建议将企业所得税关于公共基础设施、节能环保相关税收优惠政策和增值税优惠政策范围扩大至PPP模式适用的有关领域,并将开发性PPP涉及的服务类型,特别产业发展服务纳入优惠范围。


5.加强资源统筹利用


“给我一块地,还你一座城。”在开发性PPP模式下,社会资本发挥人才、资金、 产业招商、孵化和运营服务等优势,盘活和利用地方政府存量、闲置资源和资产, 促进区域提前、综合、可持续发展。


”运用开发性PPP模式,可有效对冲风险,实现激励相容,控制或化解地方政府债务。可本着“实质重于形式”的原则,探讨政府性基金收入等参与开发性PPP

项目政府补贴的实施机制,在加强资源的统筹利用方面有显著作用。



















通讯地址:北京市海淀区阜成路甲28号新知大厦1828室
通讯邮箱:ckppp@ckppp.com         邮编:100142
系电话010-88191918   010-88191885
微信公众号:财科PPP